La prescripción de las sanciones ante la desestimación presunta del recurso de alzada
Una de las principales novedades que en el ámbito del derecho administrativo sancionador ha traído consigo la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se contiene en su artículo 30, a través del cual se pretende dar solución a la ilógica situación de inseguridad jurídica que hasta la fecha se venía sufriendo por el interesado en los casos en que la Administración optaba por dar silencio como única respuesta al recurso administrativo ordinario presentado contra una resolución sancionadora que no ponía fin a la vía administrativa.
Bajo la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), nos encontrábamos con que la prescripción para ejecutar una sanción iniciaba su cómputo desde el día siguiente a aquel en que adquiriese firmeza la resolución sancionadora, firmeza que se entendía referida al agotamiento de la vía administrativa como momento a partir del cual la sanción era ejecutiva (Art. 138.3 de la LRJPAC).
Consecuentemente, si la sanción no ponía fin a la vía administrativa y se interponía contra ella el correspondiente recurso de alzada, pendiente éste de resolución, la sanción no devenía firme, y, por tanto, no empezaba a contarse el plazo de prescripción.
Como hemos indicado, la ejecución de las sanciones se supeditaba en la LRJPAC a que éstas hubieran ganado firmeza en vía administrativa; firmeza y consecuente ejecutividad que, de acuerdo con los Art. 138.3 de la LRJPAC y 21 del RD 1398/1993, se adquiría en los siguientes supuestos:
a) Inmediatamente, si ponía fin a la vía administrativa.
b) Si contra ella cabía recurso ordinario, pero no se impugnó, desde que transcurrió el plazo para su interposición (Art. 115.1.III LRJPAC).
c) Si se había impugnado la sanción, ésta no era ejecutiva hasta que recayese resolución del recurso ordinario.
Pues bien, la cuestión más problemática en torno a esta cuestión radicaba en determinar los efectos que sobre la ejecutividad y prescripción de la sanción tenía el silencio administrativo, concretamente la inactividad de la Administración a la hora de resolver el recurso interpuesto contra una resolución sancionadora que no resultaba firme en vía administrativa. ¿Podíamos hablar entonces de firmeza y ejecutividad por desestimación presunta?
A la luz de lo dispuesto por el artículo 138.3 de la LRJPAC, esta pretendida firmeza y ejecutividad por silencio administrativo se antojaba inalcanzable. Si la ejecución de una resolución sancionadora sólo podía llevarse a cabo desde el momento en que se hubiese agotado la vía administrativa, y al mismo tiempo la concepción del silencio administrativo se configuraba como una mera ficción para facilitar al administrado el acceso a la jurisdicción, pero sin posibilidad de ejecución (Art. 43.3.II LRJPAC), se provocaba que ante la falta de resolución del recurso interpuesto contra la resolución sancionadora se colocase al administrativo en una situación de auténtica inseguridad jurídica: ni podía operar la prescripción de la sanción (pues de la dicción literal del Art. 138.3 de la LRJPAC ésta no alcanzaría firmeza hasta que se dictase resolución expresa confirmándola) ni tampoco la prescripción de la infracción (pues, según doctrina sentada por la STS, Sección 3ª, Sala 5ª, de 15-12-2004, el límite máximo para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones concluía con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso).
Es cierto que el administrado podía reaccionar contra el silencio atacando en sede judicial la resolución sancionadora como si ésta hubiera sido confirmada y el recurso desestimado, pero también podía legítimamente aguardar a la resolución expresa.
Y, en este caso, el paso del tiempo, aunque fuera escandaloso, no repercutiría en la persecución de la infracción ni en la ejecución de la sanción. El procedimiento sancionador se encontraría en una especie de limbo en el que no le afectaría la prescripción en ninguna de sus modalidades (ni de la infracción ni de la sanción) ni la caducidad del procedimiento. Ello permitiría que la administración se demorase indefinidamente a la hora de resolver expresamente el recurso presentado sin que ello tuviese el más mínimo efecto sobre el derecho a sancionar.
No parecía que tal situación pareciese razonable, pues el propio Tribunal Constitucional enSentencias núm. 6/1986 y 204/1987 había proclamado con respecto a los efectos del silencio administrativo que “no puede calificarse de razonable una interpretación que prima la actividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales”.
A pesar de todo ello, hubo tribunales que, con la intención de atenuar ese sinsentido jurídico, llegaron a estimar que la sanción adquiría firmeza una vez transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada. Así lo sostuvo el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, en su Sentencia de fecha 28-10-2004.
Esta interpretación (difícilmente ensamblable con la concepción del silencio como mera ficción legal) fue rápidamente rechazada por el Tribunal Supremo, que en su Sentencia de 22-09-2008, dictada al conocer de recurso de casación en interés de ley, nos recordaba que: …interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.
A consecuencia de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, nos encontrábamos con que la seguridad jurídica se veía seriamente comprometida. Como manifestaba el profesor L. Alfredo de Diego Díez en su obra “Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador” (Editorial Bosch): La seguridad jurídica se ve gravemente dañada. Merced a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, durante la tramitación del recurso administrativo, la Administración cuenta con un tiempo muerto: ni prescribe la infracción ni tampoco la sanción. La deliberada o negligente tardanza de la Administración en resolver expresamente el recurso contra una sanción no le comporta ningún perjuicio o menoscabo en favor de la posición jurídica del administrado. En efecto, ni opera la prescripción de la infracción (porque así lo ha establecido la doctrina legal), ni tampoco la prescripción de la sanción (pues aún no es firme, ni, por ende, ejecutable), ni la caducidad del procedimiento. La Administración puede así incumplir descaradamente su obligación de resolver, demorarse indefinidamente en la resolución del recurso, sin que ello tenga la más mínima incidencia en la infracción perseguida, ni en la sanción impuesta, lo cual repugna al principio de seguridad jurídica. Desde luego, no es esta la mejor manera de alentar las resoluciones expresas.
Y esta irrazonable situación es la que pretende resolver la vigente Ley 40/2015 en su artículo 30.3, en el que, tras establecer que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción, o haya transcurrido el plazo para recurrirla, termina por instituir que en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
Como consecuencia, y a la luz de la nueva configuración legal, una vez transcurrido el plazo legal del que dispone la Administración para resolver el recurso de alzada (3 meses), las alternativas del administrado serán dos: reaccionar contra la desestimación presunta ante los órganos jurisdiccionales o bien esperar a que la Administración cumpla con su deber de resolver, sin que en este último caso pueda esta verse beneficiada por su falta de respuesta, de manera que desde que se produzca el transcurso del plazo para resolver el recurso se iniciará nuevamente el plazo de prescripción de la sanción.
Jerónimo Ángel Escariz Covelo y Juan Arnaiz Ramos
Socios del área de Abogados de Auren Vigo